FR 2025: Eldreomsorg i Kongsvinger kommune

Formålet med forvaltningsrevisjonen var å undersøke om Kongsvinger kommune planlegger, tildeler og tilpasser helse- og omsorgstjenester til eldre i takt med befolkningsutviklingen. Undersøkelsen har besvart følgende problemstillinger:

1. Hvordan har kommunen planlagt og dimensjonert tjenestetilbudet for å møte behovene hos et økt antall eldre i befolkning?
2. I hvilken utstrekning er mestringstrappen brukt som grunnlag for tjenestetildeling?
3. I hvilken grad er tjenestene tilpasset brukernes behov, med spesielt fokus på behovene til personer med demens?

Revisjonen har i forbindelse med undersøkelsen gjennomført dokumentanalyse og intervjuer med kommunale ledere, nøkkelpersonell, brukerrepresentanter og hovedtillitsvalgte. Videre er det gjennomført stikkprøvekontroll av vedtak, samt en spørreundersøkelse blant ansatte i hjemmebaserte tjenester og ved sykehjemmene. Undersøkelsesperioden har vært september 2024 til februar 2025.

Planlegging og dimensjonering av tjenestetilbudet

Undersøkelsen viser at kommunen har synliggjort sentrale utviklingstrekk med hensyn til demografi, et økt antall eldre og fremtidige bistands- og boligbehov i overordnet kommunalt planverk, som for eksempel i planstrategi og i kommuneplanens samfunnsdel. Både i planverk og i annen innhentet data, meldes det om utfordringer i kommunens boligsituasjon for eldre, grunnet mangelen på boliger med livsløpsstandard. Videre viser undersøkelsen at det er press på omsorgsboliger, og at disse tildeles fortløpende til personer fra ulike målgrupper. Kommuneledelsen uttrykker at kommunen er for liten til å ha spesialtilpassede avdelinger, og at brukerne i en omsorgsbolig derfor ikke vil være en homogen gruppe. Samtidig er målet er at den enkelte bruker får bli boende livet ut, noe som vil innebære endrede bistandsbehov i boperioden for den enkelte beboer. Dette har revisjonen forståelse for, men vurderer samtidig at sammensatte helseutfordringer og bistandsbehov blant beboere i omsorgsboliger, øker risikoen for mangelfulle ressurser og kompetanse blant de ansatte som skal yte forsvarlige tjenester i boligene.

Undersøkelsen viser videre at det er for få korttidsplasser til avlastning og rehabilitering grunnet at disse belegges av pasienter som venter på langtidsplass, noe som er godt kjent for kommunen. Det fremkommer også et behov for ytterligere kompetanse og kapasitet innen tjenestetilbudet til personer med demens. Kommunen uttrykker at bygging av nytt sykehjem skal bidra til å sikre fremtidig kompetanse- og kapasitetsbehov.

Mestringstrappen som grunnlag for tjenestetildeling

En modell kommunen har utarbeidet viser «mestringstrappen» i form av tjenester og tiltak på ulike nivå, fra stor grad av egenmestring til bistandsbehov som forutsetter tildeling av vedtaksbaserte tjenester. Mestringstrappen skal sikre bærekraftige tjenester og at det gis «rett hjelp til rett tid». Det samme prinsippet er forankret i kommunens lokale forskrift om tildeling av langtidsopphold i sykehjem/bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester, hvor det heter at «andre tjenester» skal være prøvd og vurdert som utilstrekkelige før langtidsopphold tildeles. Her konkluderer revisjonen med at kommunen har benyttet prinsippene i mestringstrappen som grunnlag for tjenestetildelingen. Det bør imidlertid vises til den kommunale forskriftens bestemmelser i alle vedtak om langtidsopphold. Videre er revisjonens vurdering at mestringstrappen ytterligere bør forankres i kommunens reviderte utkast til kriteriedokument. For å kunne gi rett tjenester til rett tid, forutsetter dette også at brukernes bistandsbehov i tilstrekkelig grad blir kartlagt. Undersøkelsen viser at kommunen har ulike kartleggingsrutiner, og at ansatte med ulike roller bidrar med kartlegging. Samtidig kommer det frem at kommunen har et forbedringspotensial innen såkalt IPLOS-registrering, samt at en betydelig andel ansatte ikke opplever at kartlegging i tilstrekkelig grad ivaretar tverrfaglige behov, eller at endringer i behov raskt blir tatt tak i.

Revisjonen vurderer at kommunen har uklar forvaltningspraksis når det gjelder brukere som er satt på venteliste i påvente av langtidsplass, og som i påvente av plass mottar tjenester i eget hjem. Den kommunale forskriften omtaler ikke det å settes på venteliste slik loven forutsetter, men benytter begrepet «ventetid», noe som etter revisjonens vurdering bidrar til å skape utydelighet. Det uttrykkes fra kommunens side at man ikke har ventelister fordi andre tjenester gis i ventetiden. Også dette bidrar slik revisjonen vurderer det til å skape uklarhet om forvaltningspraksisen, da det nettopp er brukere som mottar «andre tjenester» i påvente av langtidsplass som skal ha vedtak om å settes på venteliste. Revisjonen mener kommunen bør tydeliggjøre enkeltvedtak hvor søkere settes på venteliste, da et slikt vedtak samtidig må anses som et avslag på umiddelbar tildeling av langtidsplass.

Revisjonen mener videre kommunen bør tydeliggjøre enkeltvedtak hvor brukere som har fått innvilget langtidsplass i første omgang blir boende på en korttidsavdeling. I disse tilfellene er revisjonen gjort kjent med at kommunen fatter vedtak om rett til langtidsplass, og samtidig omdisponerer kortidsplassen til en langtidsplass. Revisjonen er innforstått med kommunens styringsrett over hvordan sykehjemsplassene til enhver tid skal disponeres. Samtidig fikk kommunen i 2015 avvik etter et stikkprøvetilsyn fra Helsetilsynet/Fylkesmannen i Hedmark på grunn av praksisen med å innvilge korttidsopphold i påvente av langtidsopphold, når det fremgår at pasientene fyller kravene til langtidsplass. Revisjonen mener kommunen i etterkant av tilsynet i større grad burde tydeliggjort at plassen pasienten er tildelt på korttidsavdelingen er å anse som en midlertidig langtidsplass. Om kommunen mener nåværende tildelingspraksis innebærer at pasienter som midlertidig bor på korttidsavdeling får de samme rettigheter og tjenester som på en langtidsplass, bør det i større grad tydeliggjøres og begrunnes i vedtakene. Alt i alt er det slik revisjonen vurderer det ikke tilstrekkelig samsvar i omtalen av rettigheter knyttet til ventelister, verken i kommunens egen forskrift, i kommunens kriteriedokument som er under revidering, eller i aktuelle kommunale vedtak, sett i lys av lovkravene på området.

Tjenester tilpasset brukerenes behov

Undersøkelsen viser at kommunen har flere skriftlige rutiner som beskriver ivaretakelse av grunnleggende behov hos brukerne, som for eksempel i forbindelse med ernæring og medikamentell behandling ved livets slutt. En høy andel ansatte oppgir i spørreundersøkelsen at mange av brukernes grunnleggende behov blir ivaretatt. Områder hvor ansatte opplever mindre grad av ivaretakelse er knyttet til aktivitet og sosiale behov, samt innen tjenestetilbudet til personer med demens. Undersøkelsen viser at kommunen ikke har ansatt aktivitører. Dette øker etter revisjonens vurdering presset på ansatte som allerede skal ivareta flere kjerneoppgaver. Kommunen er i ferd med å innføre Livsglede for eldre ved sykehjemmene. Undersøkelsen viser at kommunen tilbyr en rekke tjenester spesielt rettet mot personer med demens og deres pårørende, som for eksempel dagaktivitetstilbud, demensvennlig samfunn, aktivitetsvenner og pårørendeskole. Samtidig er inntrykket at tilbudet ikke i tilstrekkelig grad er dimensjonert med tanke på et økende antall eldre, og derav et økt antall personer med demens. Ingen brukere over 67 år i kommunen har fått tildelt koordinator og/eller individuell plan, og kommunen oppgir at behovet for koordinering ivaretas av ansatte med spesielle roller, som for eksempel kreftkoordinator og demenskoordinator.

Anbefalinger

På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen er revisjonens anbefalinger at kommunedirektøren bør:

• Sikre fortsatt samarbeid om strategier for tilrettelegging av bærekraftige boligløsninger og gjennomføring av boligsosiale tiltak til et økt antall eldre.
• Sørge for at det vises til sentrale bestemmelser i kommunal forskrift i alle vedtak hvor det søkes om lang-tidsopphold i sykehjem eller tilsvarende bolig med heldøgnstjenester.
• Harmonisere kommunal forskrift, kommunale tildelingskriterier og ordlyd i vedtaksbrevene med krav i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2a. fjerde ledd. Herunder klargjøre kommunens rutiner for å føre ventelister over pasienter og brukere som venter på langtidsopphold, når vedkommende med forsvarlig hjelp kan bo hjemme, på forlenget korttidsplass el.
• Sikre at søknader om langtidsopphold på sykehjem eller tilsvarende bolig med heldøgns tjenester, ikke blir liggende ubehandlet, jf. brukernes klagerett.
• Sikre tilstrekkelig kartlegging av brukernes tverrfaglige behov, samt endringer av bistandsbehovene.
• Gjennomgå, samt vurdere kommunens prosedyrer og tiltak for å ivareta brukernes behov for aktivitet og sosial kontakt, herunder samarbeidet med frivilligheten på området.
• Gjennomgå kommunens rutiner for å tilby koordinator og individuell plan til personer over 67 år.
• Sørge for at flere ansatte som yter tjenester til personer med demens får opplæring i personsentrert omsorg.
• Gjennomgå, samt vurdere kommunens dagaktivitetstilbud til personer med demens, med hensyn til tilret-telegging og kapasitet.